明确数据确权的必要性和实现路径，数据确权“三证”助力突破权属不明的迷雾

发布时间: 2024-06-24

数据是数字化、网络化、智能化的基础，是数字经济深化发展的核心引擎。数据确权，是从法律制度层面明确数据处理活动的持有者、加工者等法律主体的权利内容。如果数据权属无法确定，则数据流通的合法性难题就无从破解。但数据具有无形、可复制等特性，涉及多元利益主体，其确权逻辑与传统财产存在诸多不同。如何理解数据确权的必要性和可能性？如何看待和破解数据确权面临的理论与实践挑战？我们需要构建何种数据确权法律机制，以助力数字经济高质量发展？《光明日报》围绕上述话题与学者展开讨论。

学者：

      许    可  对外经济贸易大学法学院副教授

  韩旭至  华东政法大学法律学院副教授

  赵精武  北京航空航天大学法学院副教授

  宁   园  武汉大学法学院特聘副研究员

一、数据确权具有重要的社会经济意义

问题：2022年12月发布的《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）提出，“推动数据产权结构性分置和有序流通”“推进数据分类分级确权授权使用”。目前，法学界围绕数据流通带来的权利、义务与责任变化开展了大量研究，其中，对数据确权及其法律机制构建的探讨最为核心、基础。数据确权的作用是什么？推进数据确权将对数字经济发展产生何种影响？

许可：数据确权是对数字经济的制度回应。回顾人类财产权演进史不难发现，财产权是工具而非目的，其始终服务于更为广泛、多元的目标。从农业经济到工业经济再到知识经济，人们所珍视的财产不断演化——从“土地财产”到“金融财产”再到“知识财产”。随着数字经济到来，作为关键生产要素的数据价值不断凸显。《经济学人》就曾指出：“数据是新的‘石油’，也是当今世界最宝贵、同时也是最需要加强监管的资源。”但数据这一前所未有的新型财产，却不在世界各国传统财产法的“射程”之内。如果数据权利归属不明，则纠纷必然难以避免：相互争斗将导致资源利用成本陡增，过度利用终令资源耗费殆尽。如欲止争，莫过于定分，这就是数据确权的重要主旨。

        当然，数据确权的意义不限于“止争”，其更重要的作用是便利数据交易流通和再利用。事实上，确权效应在知识经济中早已被证明：相较于商业秘密保护下的“知识”被封闭在一隅，知识产权保护下的“知识”真正成为全社会共同进步的源泉。“清楚界定的产权是市场前提”。通过数据确权，能够大幅降低数据交易流通中各方调查权利边界的核实成本和就权利内容讨价还价的磋商成本，降低人们约束自身行为和防范侵权的估量成本，降低数据权利人向非法获取数据的第三方主张权利的行权成本。这些成本的降低，使得数据的高质量交易流通成为可能。

赵精武：“数据二十条”提出“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。将产权分置作为数据确权的探索方向，是对多年来理论探讨和实践经验的总结，旨在探索出更符合我国数字经济发展的数据基础制度。我认为，其意义体现为以下几个方面：

  一是有助于明确各法律主体享有的具体权利。在数据的收集、处理、加工等环节，数据处理者投入了一定人力、财力和物力，如若无法在制度层面明确相应权利，可能会使其前期劳动投入无法得到保障。而模糊、笼统的数据确权模式，则会诱使部分数据处理者选择以成本更低廉的方式非法抓取、窃取其他数据处理者的数据，进而扰乱市场秩序。

  二是有助于减少数据流动的制度障碍。数据产权分置的目的除了明确权益归属，还包括通过明晰的权利架构促成数据安全高效流通。倘若不在制度层面进行数据确权，数据交易的参与各方难以预期未来的数据收益归属，为了维护自身数据垄断优势，可能会更倾向于拒绝对外传输、交易自身持有的数据资源。

  三是有利于更大范围地释放数据要素价值，也能明确不同业务环节的数据安全保护义务主体。这是因为，不清晰的数据权利架构，必然导致数据开发者难以判断自身活动是否存在合规风险；通过数据确权，数据开发、加工处理者能够在内容清晰的行为规范的指引下，采取合法数据处理活动，充分挖掘数据要素的市场经济价值。

二、数据确权面临的理论与实践挑战

问题：作为新型生产要素，数据迥异于传统生产要素和财产，其生产、流通和利用场景更为复杂多样，牵涉利益主体更为多元。这给数据确权带来了哪些挑战？

赵精武：总结现有研究成果，面对数据生产、流通和利用等场景下的数据处理活动，常见的数据确权主张大体分为两种：一是主张建构全新的数据财产权，如企业数据财产权、数据用益权、数据权利束等，其共同点在于，突破所有权、知识产权等传统权利框架，结合数据处理活动的技术特征，根据数据处理活动参与者及其贡献，设置多元化综合性数据财产权架构。二是主张数据确权需要与数据交易实践相结合，遵循市场规律，以试点先行等方式探索全新的数据确权模式，如基于合同自由的理念，允许数据交易各方在真实意思表示的条件下自行磋商确定数据及其相关收益的归属。

  然而，数据处理活动中复杂的利益关系，导致上述数据确权理论难以有效落地。同时，数据交易实践往往会伴随信息技术的发展而呈现出全新特征。例如，隐私计算等技术为数据确权提供了全新方式，其可以通过“数据可用不可见”，保障数据持有者既有的数据竞争优势。因而更确切地说，数据确权面临的真正挑战是，如何确保数据确权能够及时回应数据交易不同发展阶段的需要，为市场主体自行探索更符合市场交易习惯和行业特征的数据确权方式留有制度空间。此外，数据确权不仅涉及数据权益归属问题，也涉及数据定价、数据中介服务等配套制度之间的衔接问题，需要以体系化视野解决一系列理论难题。

宁园：我认为，现实中遇到的挑战，也是理论上需要解决的难题，主要体现在如下两方面。一方面，数据具有不同于传统生产要素和财产的特殊属性，很多既有的确权规则难以直接适用。与有形财产不同，数据具有非竞争性和非消耗性，可同时供多个利用者持有和使用，且本身不会发生物质性损耗。因此，数据要素价值最大化的实现路径，并非促使资源流向某个“最能有效利用者”，而是促使资源流向“最多的利用者”。数据确权应遵循此目标，在保护数据财产权和促进数据流通之间寻求平衡，而不能完全借鉴传统物权制度，亦不能过于强调数据财产权的独占保护。目前，我国已开创性提出淡化所有权、强调使用权、实现数据产权分置的确权思路，如何将这一思路转化为法律规范，也是理论研究面临的一道难题。

  另一方面，数据要实现价值，就必须充分流通，但数据一旦流通起来，其价值链条必定会接续、发散延伸，这将不断增加数据确权难度。在数据流通过程中，数据的内容和形态会随之发生变化，出现新的数据要素或产品，并不断有新的参与者加入。如何在动态视角下进行数据确权，至少需要回应以下问题：是否以及如何分割各个相互连接的数据价值链条，以划分不同主体的数据财产权及其边界？是否以及如何为不同形态的数据财产进行分别确权？是否以及如何为各个参与者进行数据确权？但目前，数据确权规则研究大多以静态数据为观察对象，如何解决数据“动起来”之后的确权问题，也是立法和理论研究的难点所在。

三、推动数据确权需要新理念新思路

问题：在既有实践基础上，面对重重挑战，应当如何设定数据确权要达到的目标？如何通过理论和制度等方面的创新，解决好数据确权面临的关键问题？

韩旭至：推动数据确权，首先应当通过类型化分析，明确需要进行确权的数据的范围。我认为，数据确权应主要聚焦企业数据展开。目前，个人数据保护已有较为完善的制度依据，而公共数据则不能确权。具体来说，就个人数据而言，若承认数据是形式、信息是内容，那么就会得出这样一个结论：不存在个人数据与个人信息的区分；个人数据就是对内容所作的判断，它等同于个人信息。由此，个人数据权益应依民法典、个人信息保护法等法律进行保护。就公共数据而言，公共数据利用的重点在于激活数据价值，重在流动性而非控制性；公共数据开放是数字社会中政府应当提供的一项公共服务。对于企业数据而言，数据的“整体确权”与“流程（阶段）确权”并不互相冲突。数据要素市场越活跃，明确数据产权的需求就越大。分类型、分阶段地厘清数据权利关系，确认数据处理者在持有、加工、利用各类数据中的权益，本身就有助于在整体上构建数据权利。

四、完善数据确权的配套和辅助制度

问题：实现数据确权是一项系统性的工作，除自身制度建构外，其落地落实还需要以相关数据基础制度为支撑。这些与数据确权相关联的基础制度主要涉及哪些方面？应如何建构？

许可：数据制度是多个模块的耦合，并与数据安全、重要/核心数据、公共数据授权运营、公共数据开放、公共数据共享、数据交易合同、数据法定利用、数据合理使用、数据行业准入、政府数据调取、数据出境等制度彼此关联。加之，数据利用技术和数字经济模式仍处于快速迭代之中，推动数据确权，不可能通过简单的权利列举而毕其功于一役。为此，可以采取“模块式”立法模式，在坚持统一原则的基础上，分阶段、分步骤地制定“模块化”数据制度，成熟一个制定一个，最后通过法律编撰等方式实现体系化。从当前实践看，公共数据授权运营制度、公共数据开放制度、非公共数据交易制度、非公共数据跨境流通制度、政府数据调取制度等都是亟待建规立制的重点领域。

总体而言，在数据确权的方向和目标上，目前政策已趋于明确，有关数据确权的后续研究也应尽快转入更具体的规范构建层面。这既需要明确各方主体的权益配置，如创设数据来源者权、数据持有者权和数据使用权；也需要明确各项权利的具体规范，如权利的内容、效力、限制以及相互关系等。除此之外，数据确权的复杂性，决定了其必然是一项体系性工程，需要与其他数据基础制度形成合力，如何构建这些制度，也有待进一步提出有益方案。

人民数据确权“三证”通过对数据进行深入、全面、与时俱进的精细、精准分层、分置、分形，定位好数据的基础性资源位置，合理界定不同数据主体的权利义务，探索构建了数据确权的“分层定位模式”，秉持数据确权和资产化并重的定位，为完善数据获取、开发和交易的资产化体系，对摸清数据资源家底，加快数据资源开发利用，更好发挥数据要素价值，打造共建共享共生共荣的数据资产化生态提供有效助力。

2021年9月，人民数据管理（北京）有限公司《基于数据确权的数据要素流通交易系统》成为工信部2021年大数据产业发展示点示范项目。

人民数据基于新型数据要素基础设施——人民链的自主研发和建设，进行数据确权审核与上链、存证、确权、交易等数据服务，具有不可篡改和可信功能。人民链经过国家网信办的审核备案，作为基础设施面向国内数据领域提供服务。作为国内权威的区块链服务业务，人民链是数据要素流通技术底座的核心组成部分，数据确权平台支持将身份、信息、资产、行为等上链，在保证数据隐私的前提下，助力不同机构进行产业协同，完成数据资产的全生命周期保护。

-