国家数据局局长刘烈宏万字长文谈数据要素

发布时间: 2024-06-18

一、数据基础制度

党中央、国务院高度重视发挥数据要素价值。习近平总书记多次强调，要发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济。当前，数据要素已经成为与土地、劳动力、资本、技术等并列的生产要素之一，逐步融入生产生活各环节，深刻影响并重构着经济社会结构，成为数字经济时代影响全球竞争的关键战略性资源。

今年年初，党中央决定组建国家数据局，并赋予协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用等职责。我们正在推进的重点工作之一，就是不断完善数据基础制度体系，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，不断做强做优做大我国数字经济，为构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势提供有力支撑。

北京作为各类央企、国企和民营企业的总部聚集地，汇聚了国内最丰富优质的人才、技术、企业等资源，在数据资源类型、层级、规模方面具有得天独厚的优势。

一直以来，北京市高度重视数字经济发展，正加快建设全球数字经济标杆城市，此次启动数据基础制度先行区建设，进一步体现了北京市委市政府对释放数据要素价值，培育数字经济的高度重视。希望北京市进一步发挥已有优势，在数据“三权”分置制度落地、数据流通交易、数据基础设施建设等领域持续探索、先行先试。

探索数据“三权”分置落地，让数据放心“供”出来

数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置机制是加快数据要素流通、释放数据要素价值的重要制度基础，需要进一步通过落地实践探索完善，希望北京市充分发挥数据要素基础制度先行区优势，探索界定数据来源、持有、加工等过程各参与方享有的合法权利，推进健全数据要素各参与方合法权益保护制度，助力中国特色数据产权制度体系实践落地。

培育多层次数据流通交易体系，让更多数据“活”起来

数据流通交易体系是持续释放数据要素价值动力源，只有不断提高数据的价值创造能力才能激发更多主体积极性。我们正研究起草相关指导文件，从顶层设计推动数据交易流通体系建设，希望北京市立足大数据交易所已有基础，探索完善公共数据、行业数据等的确权估值、登记结算、合规咨询等服务，培育发展数据生产、流通、应用等环节企业，构建数据交易流通生态体系。

推动数据基础设施建设，让数据安全“动”起来

数据基础设施是让数据“供得出、流得动、用得好”的关键载体，让数据安全可信流通才能实现数据的高效利用。我们正积极关注数据流通相关技术演进，希望北京市充分发挥人才、技术等优势，积极推进隐私计算、数据空间、区块链等数据流通技术研发和集成应用，布局建设数据基础设施，为数据可信、高效流通提供有力的基础支撑。

当前，数据基础制度建设正逐步完善，数据要素产业发展持续加速。国家数据局将持续关注北京市数据要素产业发展，支持先行区在数据要素相关领域积极探索，也期待北京市在数据要素领域取得新的成绩。

二、数据基础设施

习近平总书记指出，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。当前，数据作为数字经济时代的关键生产要素，逐步融入生产生活各方面，深刻影响并重构着经济社会运行和社会治理，已成为影响未来发展的关键战略性资源。

今年3月，党中央决定组建国家数据局，10月25日，国家数据局正式揭牌，使命就是促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济，围绕数据要素产权、流通、分配、治理，构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、彰显创新引领的数据基础制度；打通数据流通使用的堵点难点，充分挖掘数据要素潜能；推动做强做优做大数字经济，推进数字基础设施建设高质量发展；推进数据领域科技创新，推动数字经济领域国际合作等。

目前，国家数据局围绕数据要素市场化配置改革正在推进系列重点工作，包括丰富完善数据基础制度体系、促进数据流通交易和开发利用、推动数据基础设施建设、推进数据领域核心技术攻关、强化数据安全治理等。借此机会，今天和大家分享一下关于数据基础设施建设的一些思考。

随着以数据为关键要素的数字经济加速发展，对与之相关的基础设施提出了新的要求，需要构建适应数据要素特征、促进数据流通利用、发挥数据价值效用的数据基础设施。根据业界初步研究来看，数据基础设施是从数据要素价值释放的角度出发，在网络、算力等设施的支持下，面向社会提供一体化数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障服务的一类新型基础设施，是覆盖硬件、软件、开源协议、标准规范、机制设计等在内的有机整体。

其中，以5G、光纤、卫星互联网等为代表的网络设施为数据提供高速泛在的连接能力，以通用、智能、超级算力为代表的算力设施为数据提供高效敏捷的处理能力，以数据空间、区块链、高速数据网为代表的数据流通设施打通数据共享流通堵点，以隐私计算、联邦学习等为代表的数据安全设施保障数据的安全。

从能力角度看，数据基础设施支撑数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障全流程。

在数据汇聚方面，数据基础设施依托5G、高速光纤、IPv6、下一代互联网、卫星互联网等泛在互联的高速通信网络，叠加物联网、区块链、标识编码和解析等一系列技术，可以对多源、多维数据进行高效接入、可信登记、精准确权，有效提升数据汇聚环节的广泛性、便捷性、精准性。

在数据处理方面，数据基础设施利用云计算、边缘计算、分布式计算、大数据处理、AI分析、绿色低碳等技术，为参与方提供高效便捷、安全可靠的数据要素存储、计算、分析能力，有效推动数据处理环节实现高效率、低成本、高智能。

在数据流通方面，数据基础设施通过数据空间、隐私计算、区块链、数据脱敏、数据沙箱等技术，实现数据在不同主体间“可用不可见”“可控可计量”，为不同行业、不同地区、不同机构提供可信的数据共享、开放、交易环境，有效提升数据流通环节的安全可靠水平。

在数据应用方面，数据基础设施为数据应用方提供通用化的智能决策、辅助设计、智慧管理等能力，帮助数据应用方优化设计、生产、管理、销售及服务全流程，进一步降低数据应用门槛，提升数字化水平。特别是今年以来，生成式人工智能技术取得突破性进展，数据基础设施也要充分利用人工智能大模型的最新成果，更好推动数据要素赋能千行百业，促进数字化转型和智能化升级。

在数据运营方面，数据基础设施通过一系列技术工具和规则手段的协同联动，推动数据汇聚、处理、流通、应用、交易等功能有序高效运转，促进数据要素市场的供需精准匹配，保障清算结算、审计监管、争议仲裁等一系列公共服务高质量开展，有效支撑数据要素市场各类资源高效配置。

在数据安全保障方面，数据基础设施通过隐私保护、数据加密、数字身份等技术手段，帮助各参与方建立数据安全保障体系，推动各参与方在数据合规性建设方面形成最佳实践，贯穿数据生命周期全流程，确保数据的可信性、完整性和安全性。

通过数据基础设施，不同区域、不同领域的数据资源实现有序汇聚，不同行业、不同机构的数据产品实现合规高效流通，不同参与主体实现对数据资源和产品有效利用，整体推动数据服务千行百业、深度融入社会生产生活，推动数据要素“供得出、流得动、用得好”。我们认为，数据基础设施的建设将与数据基础制度的落地和数据资源开发利用的实施一起，共同为数据要素产权确权、收益分配、交易流通、安全治理等核心问题的解决发挥作用。

与此同时，数据基础设施也将对扩大数据产业规模、繁荣数据产业生态、促进数字经济高质量发展产生重要意义。据业界初步估算，数据基础设施每年将吸引直接投资约四千亿元，带动未来五年投资规模约两万亿元，推进数实融合新模式生成，促进数字经济高质量发展。数据基础设施的建设不仅需要全社会的参与，也将为全社会带来新的发展机遇。

下一步，我们将加快推进数据基础设施的建设工作。一是加强顶层设计，适度超前部署。二是繁荣产业生态，促进产业技术创新与融合。三是开展国际合作，推动国际数据基础设施互联互通建设。

数据事业的宏伟蓝图正在徐徐展开。近年来，浙江坚持一张蓝图绘到底，作为数字经济创新发展试验区，持续深化“数字浙江”建设，大力推进数字经济创新体制，特别是紧紧把握“数据二十条”确定的先行先试机遇，充分发挥互联网和大数据先行优势，积极探索激活数据价值的浙江路径，大力拓展数据开发利用场景，充分激活产业数据价值，加快培育数据要素市场，初步形成一批具有浙江辨识度的成果。

在数据创新、融合、变革的时代浪潮下，欢迎高校、科研院所、产业链各界与我们一道推动数据基础设施概念理论、架构体系、核心技术、标准规范不断演进迭代，携手并进，推动数据基础设施建设，完善数据基础制度，激活数据要素价值，谱写数字经济发展新篇章，共同为我国数据事业发展贡献力量！

三、公共数据资源开发利用

数据赋能数字政府建设

随着数字技术在政府管理服务中的广泛应用，数据成为数字政府建设核心资源。刘烈宏透露，近年来，我国数字政府建设全面提速，国家政府数据共享机制不断完善，有力支撑了“一网统管”“一网通办”“一件事一次办”等应用场景的全面推开。

2022联合国电子政务调查报告显示，在193个联合国会员国中，我国电子政务排名从2012年的第78位上升到2022年的第43位，成为全球增幅最高的国家之一。其中电子政务发展指数进入全球“非常高水平”行列，实现了从追赶者向领跑者的跨越。

刘烈宏表示，服务事项网上办已成为政务服务的主要方式，有效解决了群众和企业办事难、办事慢等问题，数字技术与政府管理深度融合带来了系统性变革。

刘烈宏分析，深化数据赋能，推动数字政府建设向纵深发展。数字政府建设呈现了新的特征。

一是整体协同，数字技术为打破部门职责分割、地方地域限制和行业数据壁垒创造了条件，多部门协同治理和多事项集成思路成为必然。

二是平台支撑，高效协同的应用业务体系、互联互通的数据资源体系都需要集约化、一体化的基础平台支撑。

三是数据驱动，我国数字政府建设起步于“两网、一站、四库、十二金”等重要信息系统建设发展，带动了基层治理和公共服务的创新实践跃升，以及政务数据共享和深度应用。

刘烈宏表示，下一步国家数据局将配合好有关部门，统筹推进政府数据共享，不断提升数据共享的效率和水平，更好发挥数据在精准治理、优化制度和科学决策中的作用，推动数字政府建设，从业务驱动、场景驱动向数据驱动的方向转变。

推动公共数据资源开发利用

公共数据蕴含着丰富的经济价值和社会价值。开发利用公共数据，是深化数据要素市场化配置改革的关键举措，是激活数据要素潜能的引领工程，是发展数字经济的重要支撑。

刘烈宏表示，“总体上看，我国公共数据的开放程度和利用水平，与社会各界期待相比，仍有很大差距。大家普遍反映，数据共享开放阻力大、顾虑多，数据供给的规模和质量都不够，资源利用的渠道和方式不丰富、不便捷。”

刘烈宏认为，主要原因是数据持有者缺乏动力，存在“不愿开放”的问题；数据大范围流通导致安全管理边界扩大，存在“不敢开放”的问题；数据流通的效率、安全和成本难以兼顾，需要专业技术能力支撑，一些单位存在“不会开放”的问题。解决这些问题，不仅要继续加大共享开放的工作力度，也要总结授权运营的实践经验，采用安全手段开发高价值数据，解决好安全保护和流通利用的矛盾。

对此，刘烈宏表示，国家数据局将大力推动公共数据资源开发利用，加快数据市场化配置改革，将重点做好以下几方面工作：

一是落实产权分置制度，明确公共数据授权运营的合规政策和管理要求，厘清数据供给、使用、管理的权责义务，探索公共数据产品和服务的价格形成机制，让公共数据“供得出”。

二是加快建设安全可信的数据基础设施，发展数据空间、高速数据网，推动匿名化、联邦学习、多方安全计算等隐私计算和区块链技术应用，增强数据利用可信、可控、可计量能力，让公共数据“流得动”。

三是针对行业发展痛点堵点，实施数据要素ｘ行动计划，形成一批服务经济社会发展的典型应用场景，充分发挥公共数据的乘数效应，让公共数据“用得好”。

四是以公共数据为引领，鼓励探索企业数据授权使用新模式，引导龙头企业、平台企业、中小微企业开展双向公平授权，共同合理使用企业数据。

五是数据开发利用离不开数商这类经营主体，我们将大力发展服务型、应用型、技术型数商，培育一批数据流通、价值实现的推进者、转化者、开发者。还要优化数据交易场所布局，为数据产品和服务的价值发现、供需对接提供环境。

六是推动数据领域核心技术创新，支持高质量人工智能数据集、新型算力调度网络建设，为激活数据要素价值，赋能实体经济提供支撑。

四、激活数据要素价值

将数据作为生产要素，是我国首次提出的重大理论创新。习近平总书记指出，要发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，加快形成以创新为主要引领和支撑的数字经济，在中央经济工作会上，再次强调要发展数字经济，为我们进一步加快构建以数据为关键要素的数字经济指明了方向。

2023年初，党中央决定组建国家数据局，并赋予协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等职责。我们正在推进的重点工作之一，就是充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，不断做强做优做大我国数字经济。围绕会议主题，我谈3点思考，与大家交流。

第一，数据作为新型生产要素，是价值创造的重要源泉。

生产要素是经济活动中的基本要素，是创造社会财富的坚实基础，是促进经济增长的主要源泉。在农业经济时代，古典政治经济学家威廉·配第提出：“土地为财富之母，而劳动则为财富之父和能动的要素”。工业革命将机器引入经济生产活动中，资本成为工业经济时代的关键生产要素。

进入上世纪90年代以来，以互联网为代表的新技术加快应用，拉开了数字经济时代的序幕。互联网、新一代通信等数字技术带来的连接和共享，推动数据规模指数级增长；物联网、大数据、云计算、人工智能等技术降低了数据采集、存储、处理、分析的成本。

随着数字化、网络化、智能化进程不断加快，数据逐渐成为经济活动中不可或缺的生产要素，成为推动经济增长的重要动力。如何认识数据要素对经济增长的作用，是经济增长理论发展的重要方向。

激活数据要素价值，要从理论上认识数据要素的基本特征。关于数据的特性，各方观点并不完全一致，但大家普遍共识的是，与传统生产要素相比，数据有着明显不同的特性。比如，与土地和劳动要素相比，数据权属更为复杂；与资本要素相比，数据价值密度不均匀。

更为重要的是，数据兼具正、负两方面的外部性。从正外部性看，发挥数据的高流动性、低成本复制、报酬递增的特点，有利于提高资源配置效率，创造新产业新模式，实现对经济发展倍增效应。从负外部性看，同样的特点也可能带来隐私泄露、数据滥用、拉大收入差距，甚至对国家安全带来潜在风险。

激活数据要素价值，要深刻把握数据要素价值运动规律。我国具有超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景等多重优势，如何更好释放数据要素价值，是把握发展机遇的重点。希望社会各界从数据要素特性入手，聚焦数据要素的价值挖掘、价值作用规律深化研究，围绕如何更好发挥数据要素正外部性、避免负外部性贡献智慧，共同将我国数据资源优势转化为国家竞争新优势。

第二，构建以数据为关键要素的数字经济，是释放数据价值的关键动力。

党的十八大以来，我国数字经济乘势而上、奋楫前行。随着数据价值的日益凸显，推动数据要素化，让数据要素进入社会化大生产，在千行百业中发挥数据要素的乘数效应，成为推动数字经济发展的新抓手。

近日，国家数据局联合16个部门共同印发了《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》，目的就是让沉睡的数据活起来，结合不同行业的基础条件和数据禀赋，挖掘和释放数据要素典型领域应用场景，以场景为牵引，推动数据要素供给和流通使用，加快数据要素化进程，从而更好实现数据价值，构建以数据为关键要素的数字经济。与2015年“互联网+”行动相比，“数据要素×”实现了从连接到协同、使用到复用、叠加到融合的转变，此前我曾就这3方面的作用机理做过介绍，今天重点和大家分享一些生动实践案例。

一是通过数据应用推动提升经济运行效率，提高全要素生产率。通过从数据中挖掘有用信息，作用于其他要素，能够找到企业、行业、产业在要素资源约束下的“最优解”，解决过去解决不了的难题。以纺织行业为例，下游中小企业存在获客难度大、采购成本高、融资渠道窄等困难，数据要素在生产全环节的融入为解决这些困难提供了新路径。

借助上下游数据的贯通，中小企业能够获得有效和真实的商情信息、稳定和规模的订单，从而解决产品销售的问题。通过不同中小企业原材料需求数据的汇聚，能够以集中采购等方式降低采购成本。通过打通产供销数据，实现定制化生产，可将成品出厂时间从原来的15天缩减到5天，保证一周之内交到消费者手上。基于订购订单、设备开工等数据，中小企业还可以获取订单融资、仓单融资和应收账款融资等供应链金融服务，解决融资难、融资贵等问题。

二是通过数据应用推动知识扩散、业态创新，扩展生产可能性边界。数据是知识的载体，数据在不同场景、不同领域的复用，将推动各行业知识的相互碰撞，孕育出新产品、新服务，创造新的价值增量。

比如，传统的隧道作业高度依赖人工经验，效率不高，施工风险难以控制。通过地质数据、设备数据、和以往工程数据的复用，可以使掘进设备在准确感知地质条件、掘进速度、钻头转速基础上，根据地质构造和岩土类型自主控制掘进策略，将过去沉淀在高技能劳动者中的隐性经验，拓展为机器能够实现的显性经验，实现工具升级、知识扩散、价值倍增，极大提升既有高水平劳动者数量约束下的产出极限，开辟经济增长新空间。

三是通过数据应用推动科学范式迁移，提升科技创新能力。当前，科学发现的基本方式正在经历从理论分析、到计算模拟、再到数据探索的转变。多种来源、不同类型数据的汇聚与融合正在极大地提升科技创新的速度。

比如在生命科学领域，长期以来，如何准确、快速确定蛋白质三维空间结构一直是一个难题，基于海量、多元生物数据构建起的人工智能算法模型，能在几天甚至几分钟预测出以前要花费数十年才能得到的、具有高置信度的蛋白质结构，颠覆了生命科学领域的研究范式。

我们推动“数据要素×”行动，就是要通过推动数据在多场景应用，提高资源配置效率，创造新产业新模式，培育发展新动能，实现对经济发展倍增效应，从而推动数字经济发展进入激活数据要素价值的新阶段。

下一步，国家数据局将会同有关部门，通过组织试点工程，启动大赛，发布典型案例等方式，多措并举推进“数据要素×”行动计划落实落地。

希望社会各界持续关注、共同参与，结合各行各业发展实际，通过进一步深化数据要素基本理论、作用规律等的研究，共同探索激活数据要素价值的有效路径；通过支持技术型、服务型、应用型数据商的发展，繁荣数据开发利用生态，做强做大数据产业；通过挖掘高价值数据要素应用场景，激励多方主体积极参与数据要素开发利用、创新数据产品服务等，探索一批跑得通、有成效、可复制推广的实践案例、经验模式，将堵点难点转化为新增长点，释放数据要素乘数效应，构建以数据为关键要素的数字经济。

第三，推进数据要素市场化价值化需关注的几个问题。

当前，为促进数据要素流通，还需要在以下4个方面深化研究。

一是从制度建设看，数据领域发展变化快，需要顶层设计和实践探索相结合。数据要素市场建设是一项探索性、创新性、专业性很强的事业，国际上没有通行做法可以借鉴。必须坚持顶层设计和实践探索有机结合、良性互动。

一方面，要鼓励各地方各部门大胆探索、先行先试，结合具体实际开拓创新，探索适应不同行业、不同领域的数据要素市场化配置模式。要推动企业按照国家统一的会计制度对数据资源进行会计处理。

另一方面，也要充分结合数据要素特点，适应数字经济发展规律，基于实践基础，不断完善和优化顶层设计，加快形成系统完整、科学合理、协调统一的数据基础制度体系，为发挥数据要素价值提供坚实制度保障。

二是从流通利用方式看，需要建立数据基础设施。传统交易市场中，往往通过物品的排他性占有，来控制其流向和使用方式。而明文数据的复制成本趋近于零，一旦交易，卖方不仅失去了对该数据的控制，还要承担安全风险，这导致数据持有者“不愿流通”也“不敢流通”。

推进数据流通，必须加快建设数据基础设施，建立可信流通体系，利用多方安全计算、区块链等技术，使供给方能够有效管控数据使用目的、方式、流向，实现数据流通“可用不可见”“可控可计量”，保障数据安全，防范泄露风险，实现数据可管可控。

三是从收益分配看，数据具有报酬递增的特点，需要探索兼顾效率和公平的分配机制。“数据二十条”明确提出要建立“由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。

一方面，要发挥市场决定性作用，通过供给和需求决定市场价格，通过交易价格评价贡献、分配报酬，提高收益分配效率。

另一方面，也要发挥政府引导调节作用，避免造成强者愈强、弱者愈弱的局面，缩小收入差距。真正做到兼顾效率和公平，不仅要在数据产权、流通交易、收益分配等各项政策中予以通盘考虑，也需要建立激励相容机制。这些问题都需要各方共同努力、深入研究，贡献智慧。

四是从安全治理看，数据对治理方式提出新挑战，需要探索适应数据特点的安全治理模式。以数据为关键要素的数字经济具有高创新性、广覆盖性、强渗透性，在对传统生产力的内涵进行拓展和延伸的同时，对传统监管模式提出了挑战。

一方面，数据大规模流通的过程，也是多源多方数据融合的过程，一旦被泄露或滥用，可能带来个人隐私、商业秘密等数据泄露问题，影响隐私保护、产业发展，甚至可能对国家安全带来挑战。

另一方面，数字经济具有跨界融合的特点，对传统分业监管、属地监管模式提出挑战。如何以合适的安全成本，实现良好的经济效益，实现高质量开发利用和高水平安全良性互动，如何提升监管效能，构建兼顾活力与秩序的数字治理体系，需要各方共同探索。

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